转自微信公众号 瞭望智库 文︱冯奎

本文摘编自《瞭望东方周刊》（ID：businessweek），不代表瞭望智库观点。

除了重庆相对“低调”，北京、上海、天津、广州、深圳都在2020年发展规划中明确打出“国际”牌。

成为国际中心城市，曾是中国超大城市、特大和其他一批大城市的梦想。2016年开启，展望“十三五”以至更远，这些城市是否梦想依然？成长路线图有什么特点，有哪些关键词？

1、大城市的国际中心梦

从城市规模上来讲，中国现有653个城市，城区人口100万以上的城市已经达到140多个。从宽泛的城市人口意义上讲，北京、上海、广州、深圳、天津、重庆等都是人口过千万的“超大城市”。

中国大城市的规模已很可观。上述6座城市人口加总约为 11856万人，接近2个法国或德国的人口，约为两个意大利的人口，超过菲律宾或越南这些国家，相当于日本总人口的 95%。这6座城市2015年的经济总量加总，大约是115790亿元，约合中国国内总产值的17%。在国际上看，大约分别占到印度或俄罗斯这些国家的85%。

中国大城市的面积大、人口多，具有一定的总量规模优势，在国内都具备中心城市的地位。但是距真正的国际中心城市，它们仍有较大的距离。正因如此，中国的大城市一直把建成国际中心城市当作一个梦想。

面向2020年，大城市的国际中心梦仍然不变。除了重庆相对“低调”，北京、上海、天津、广州、深圳都在2020年发展规划中明确打出“国际”牌。

北京提出，落实首都城市战略定位，加快建设国际一流的和谐宜居之都。

上海则是，基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化大都市；广州的发展规划提出，强化国家中心城市功能，基本建成国际航运中心、物流中心、贸易中心和现代金融服务体系。

深圳强调，建成具有辐射力带动力的全国经济中心城市、更具影响力的国际化城市、更高质量的民生幸福城市。

天津的目标是，基本实现“一基地三区”的定位，即全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区。

重庆的提法是：国家重要现代制造业基地、国内重要功能性金融中心、西部创新中心和内陆开放高地、长江上游地区经济中心。

建设国际中心城市的目标既定，那么，沿着什么路径来实现这些目标？这六大城市在通往国际中心城市的路线图上，浮现出哪些关键词？

2、疏解非核心功能

第一个关键词是非核心功能。这一轮关于特大城市核心功能与非核心功能的讨论，起自北京，从2014年2月开始一直到现在。最早主要是针对北京首都的两类功能，后来其他一些特大城市也明确提出疏解非核心功能。

两类功能的区分与相应政策，成为国际中心城市建设的一个重要内容：对核心功能要强化，对非核心功能则要疏解。

北京提出，2020年的人口上限要控制在2300万以内。严格执行、不断完善新增产业禁止限制目录，有序疏解部分行政性、事业性服务机构。集中力量在通州建行政副中心，确保到2017年市属行政事业单位整体或部分迁入取得实质性进展。推进京津冀一体发展。

而上海2020年的常住人口目标比北京多200万，总量控制在2500万以内。同时，建设用地总量控制在3185平方公里以内；PM2.5年平均浓度下降到42微克/立方米左右；年能源消耗总量控制在1.25亿吨标准煤以内。

广州的“十三五”规划中明确表示，要疏解中心城区非核心功能，优先发展总部经济、楼宇经济、现代服务业、科技型中小企业，推动建设中心商务区、中心技术区、中心创新区，重点打造琶洲互联网创新集聚区、国际金融城、珠江新城融合发展的黄金三角。

天津表示，要重点打造先进制造新高地，建设全国金融创新运营示范区。同时，坚持陆海统筹发展，全面推进海洋经济科学发展示范区建设，加强北方国际航运核心区建设，形成“北集南散”港口功能布局。

深圳的目标是统筹南山六大片区的发展，并以中心城区的定位统领六大片区发展，并布局经济中心、科技创新中心、文化中心、国际交往中心“四大功能”，确立南山未来的发展方向等。

重庆也明确了自己的目标，即统筹五大功能区域协调发展，同时建设两江新区，使之成为全市经济社会发展的领头羊和内陆开放的排头兵，加强中央商务区建设，等等。

疏解非核心功能对于北京、上海来说，在基础层面上有利于治疗好大城市病，而且，在功能提升层面上，能够通过“退一步进两步”的办法，实现若干个核心功能（也即“中心”）真正具有世界性的影响力。

对于广州、深圳、天津、重庆等其他城市来说，主要矛盾在于如何确立核心功能，并且不断培育、壮大核心功能，从而充分挤占“非核心功能”的成长空间。

在更普遍的意义上讲，国际中心城市分成若干等阶，会有越来越多的中国城市属于国际中心城市谱系中层级较低但较专的一类，即所谓的“专业化的生产性服务业中心”，确定核心功能是它们实现发展战略的需要。

实际上，关于疏解非核心功能的争论一直没有停止。争论的问题包括：什么是核心功能，什么是非核心功能？有的功能对核心功能具有必不可少的支持性作用，如何采取合适的政策对待它们？

此外，政府与市场两种机制两种作用如何更有效地协同配合？国际化城市的核心功能确立、培育以及成长，是个长时间的过程，不能拔苗助长，又不能贻误时机，这是最大的考验。

3、创新是第一驱动力

第二个关键词是创新。

6个超大城市的“十三五”规划都明确提出，未来发展要着力体现创新、绿色、协调、开放、共享五大理念。创新既是排名第一的理念，也是贯穿全局的一个理念，其中科技、产业创新及其背后的制度创新是核心内容。

比如，北京提出要加快建设全国科技创新中心，积极推动形成京津冀协同创新共同体等。

上海称，要加快建设张江综合性国家科技中心和重大创新功能型平台。

广州提出，发挥珠三角国家自主创新示范区和广州全面创新改革试验核心区的

创新引领作用。

天津则是：推进国家自主创新示范区建设，加快形成“一区多园”发展格局，推

动与自贸区联动发展。

深圳强调要在信息经济发展上率先发力。到2020年，全社会研发投入占GDP比重达到4.25%，培育形成一批新的本土跨国企业。

重庆的目标也很具体，提出要搭建一批产业技术创新联盟，与众创空间等新型创业服务平台紧密结合。同时，推动优质创新资源向两江新区、国家级高新区集中，加快建成西部创新中心的“窗口”。

从数据来看，中国人均国内生产总值只相当于全球平均水平的70%、美国的七分之一、欧盟的五分之一，排在全球第80位左右，这一定程度反映了中国劳动生产率较低的现状。即便是上述6个大城市，生产率也远远落后于纽约、巴黎、伦敦等中心城市。因此，从创新入手，推动城市发展走上创新驱动的路子，是国际中心城市成长的必然选择。

6大城市创新发展的路径，从规划中反映出来的共同点是：推动以科技创新为核心的全面创新，构建以市场为导向、以企业为主体的创新体系，优化科技资源与创新要素配置，强化重点领域的引领带动作用，促进大众创业、万众创新。

但是，需要注意的是，科技与产业创新背后需要一系列体制机制创新，需要治理能力的创新，这恰恰是我们所缺少的。从6个超大城市以及其他大城市支持创新的案例中，我们发现，某些地方政府在支持创新中，比较强势，这会不会在创新的名义下制造新一轮“政绩工程”，搞出类似钢铁、水泥过剩一样的“创新工程剩余”？

4、构建全面开放大格局

第三个关键词是开放。开放是国际中心城市的应有之义。开放有利于城市汲取更多的资源支持，提高竞争力、增强辐射能力。“一带一路”倡议大大拓展了国内城市的国际发展空间，给国际中心城市成长创造了良好的外部环境。

在这个方面，6大城市均明确了自己未来的具体目标。

北京提出要主动参与“一带一路”建设，建立与亚投行、丝路基金等平台的对接机制。吸引国际组织总部落户北京，增强在京举办重要外事外交、体育赛事服务保障能力，建设国际性智库集聚地等。

上海表示，用好上海自贸试验区先行先试经验优势，进一步扩大服务业对外开放，更大限度放宽外商投资准入限制。积极参与、主动服务长三角地区发展、长江经济带和“一带一路”建设。

广州同样表示，要推进“一带一路”建设，将南沙打造成为海上丝绸之路重要节点。全面实施南沙新区发展规划，建设成为深化粤港澳全面合作的国家级新区。

深圳提出，高标准建设前海蛇口自贸区和深港合作区，构建国际化的制度体系和营商环境，打造中国自贸区新标杆，积极推动粤港澳大湾区开放与合作，共同打造亚太地区最具活力的世界级城市群。

天津的目标是，高水平建设自由贸易试验区，主动融入“一带一路”建设，发展更高层次的开放型经济。同时，实施500强招商工程，鼓励在津设立地区性总部、研发中心、销售中心、物流中心和结算中心等。

重庆对外格局也很清晰：依托渝新欧大通道、长江黄金水道和渝昆泛亚铁路大通道，充分发挥战略连接点的枢纽作用；参与合作建设境外产业集聚区、经贸合作区等各类园区。

我们可以看到，“一带一路”、长江经济带、京津冀协同发展三大战略为所有城市对外开放提供了广阔的背景。上述6大城市都密切联系三大战略，特别是提出要借重“一带一路”倡议推动进一步开放，并在开放中进一步发展，朝着国际中心城市迈进。

同时，每个城市开放合作又有自身特色：北京利用国际政治中心、国际交往中心的地利，强化与国际组织的联系；上海突出发挥自贸区的功能；广州强调打造海上丝绸之路节点，着力粤港澳合作；重庆紧抓“西部”概念。

开放带来发展红利，但面临的挑战也显而易见。在对外开放过程中，国内城市

与企业要利用别人的市场与资源，国际城市与企业家也要利用这个城市的市场与资源。

国内城市与企业要主动融入全球产业链、价值链、物流链，但由于能力不强，不熟悉规则，这些城市与企业可能被置于这些链条的低部低利润环节。我们的城市希望借着开放去实现国际中心城市梦，但也可能在开放中让已有优势丧失更快。

5、国际中心城市的未来

未来二三十年间，中国一批大城市的崛起乃至成长为国际中心城市，对于中国摆脱“中等收入陷阱”，实现全面复兴具有重要意义。

但是，我们也要清醒地意识到，中国一批大城市成长为国际中心城市，需要多种关键性的因素发挥作用。除了“核心功能”、“创新”、“开放”等只是跟其成长路线相关的几个，此外还有绿色发展、协调包容，等等，都对于国际中心城市成长起到重要作用。

当然，我们可以从功能层面上再提出一些关键性产业因素，比如，国际城市一般都是国际组织汇聚之地、企业的总部基地、著名的会展与传媒之都，等等，这些也是中国大城市努力实现的方向。

中国一批大城市成长为国际中心城市，面临着种种挑战。

比如，上海与北京是中国城市的骄傲，基本跻身国际中心城市行列。但上海的专家选取1990年、2000年、2014年等时间段的研究证明，上海每一元固定资产所对应的增加值实际上是减小的。北京的万元能耗在上述6市中是最低的，然而也比绝大多数来自发达国家的国际中心城市要高。

浓重的雾霾、水体污染等，都在降低大城市的吸引力、竞争力以及可持续发展的能力。国内80%的地级以上城市提出过，要建国际中心城市的概念或口号，进取之心可嘉，但建立什么样的国际中心城市，需要进行实事求是的定位。

一批大城市成长为国际中心城市，同样面临种种机遇，需要不失时机地充分利用。比如，庞大的城镇化人口是大城市成长极其重要的动力；巨大的周边消费市场支撑着中国大城市的成长；“互联网+”等信息化技术帮助后起者实现弯道超越，等等。

更重要的是，在充分借鉴国际国内中心城市成长的经验与教训基础上，中国的大城市有可能探索出通过走出一条创新、绿色、智慧、人文的发展道路，在关键性领域发挥国际影响力，成为国际中心城市。

（作者系国家发改委城市发展中心研究员，感谢中国人民大学经济学院奚春、北京交通大学中国城市研究中心孙景丽提供了部分资料）

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