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财政部 将对地方政府债务实行限额管理

自从中央确定全国地方政府债务2015年限额数字为16万亿元后，去年底到今年初，各地陆续公布2015年政府债务限额数字。

《第一财经日报》记者统计发现，截至1月23日，24个省（自治区、直辖市）公布了2015年债务限额数字。与此前审计部门确定的截至2013年6月底债务数据相比，22个省地方政府（负有偿还责任）债务两年半间呈现约15%~126%增速。其中，宁夏回族自治区两年半间债务增速最高，达约126.8%。

不过，重庆和湖北两地却实现债务负增长。

本报两地官方数据统计发现，重庆市政府2015年债务余额约为3412亿元，与2013年6月底债务约3575亿元相比，两年半间债务负增长约4.6%，削减债务约163亿元。湖北省政府2015年债务余额约为4698亿元，与2013年6月底债务数据相比，两年半间债务负增长约8.8%，削减债务约453亿元。

两年半内，在全国地方政府债务平均增长约47%大背景下，重庆和湖北是如何成功实现债务规模不增反减？答案不一，但核心手段是政府融资模式的创新。

自从2014年初各地披露债务数据后，当年9月份，地方债管理重磅文件《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称地方债43号文）出台，要求对债务实行规模控制，并提出控制和化解地方债风险三大举措：建立债务风险预警机制，建立债务风险应急处置机制和严肃财经纪律。

包括湖北、重庆等地也在积极践行这些举措。比如湖北省建立债务风险预警系统，加强对地区、部门和单位的借债风险评估，对债务的流动性和偿还能力进行有效监控，做到问题早发现、风险早预防、困难早解决，并建立债务清偿制度，采取多种方法对存量债务进行化解。重庆市通过土地出让等多种方式来化解存量债务。

践行这些举措都有利于地方控制和化解存量债务。但面对每年地方政府庞大的基建投资需求下，如何快速地实现政府融资模式转变，即基础设施不再由政府去负债建设，而是多渠道通过市场化解决成为关键。

重庆和湖北两地正是通过创新政府融资模式，成功实现债务规模不增反减。

重庆市市长黄奇帆在2015年3月份的博鳌亚洲论坛上，透露了重庆如何处理政府债务的秘诀。

首先，地方融资依赖中央和政策性银行支持。

黄奇帆表示，在债务处理方面，重庆通过获得330亿元置换债券额度缓解偿债压力，另外重庆获得新增地方政府债券约200亿元，并获得政策性银行对地方支持，比如重庆获得国开行15年期280亿元贷款。

其次，地方通过推广政府和社会资本合作（PPP）模式来化解存量债务，并吸引社会资本来从事公共服务领域建设。

黄奇帆表示，地方政府在推动PPP的改革，把融资平台的债转化为社会合作伙伴企业的债务。重庆去年推的PPP项目，使得这一块的债务减下来了。而且社会也参与了地方政府的基础设施投资。

《第一财经日报》了解到，2014年8月，重庆市成为全国第一个推出PPP项目的省份，推出10个PPP项目，投资规模达1000亿元。2015年7月，重庆再次推出33个PPP项目，总投资规模为1300亿元。

黄奇帆称，重庆到2020年由政府导向的城市基础设施项目有18000亿元，其中8000亿元以PPP模式实施，也就是从2015年到2020年的6年期间，平均每年有1300亿元的PPP项目推出。

除了PPP模式外，黄奇帆表示，重庆还运用其他市场化方法融资，比如发行中票、企业债券等。

湖北省委书记李鸿忠在2014年5月接受媒体采访，谈到防范化控债务风险举措时表示，湖北创新政府融资模式。

“一方面按照事权与支出责任相匹配的要求，推动‘财力下移、照顾基层’。另一方面积极探索市场化融资模式，扩大地方政府资金来源，降低融资风险。比如目前我们在基础设施建设上的投资，很多都是通过公司机制、市场运作取得的，确保了政府债务风险的可控性。”李鸿忠称。

近期公布的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》中，要求地方政府切实履行政府债务偿还责任。

化解存量债务具体举措包括三个方面：首先对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，属于公益性项目债务的，由地方政府统筹安排包括债券资金在内的预算资金偿还，必要时可以处置政府资产。

其次，对属于非公益性项目债务的，由举借债务的部门和单位通过压减预算支出等措施偿还，暂时难以压减的可用财政资金先行垫付，并在以后年度部门和单位预算中扣回。

最后，取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。